|
Беженцы временно перемещенные лица могут обрушить стабильную экономику любого государства
Евгений Сатановский
Все современные кризисные сценарии, включая «арабскую весну», аналогичные ей конфликты в Африке и «центральноазиатскую весну», которая скорее всего будет спровоцирована выводом американских войск из Афганистана в 2014 году и проблемой смены верховной власти в ряде республик Центральной Азии, в первую очередь в Узбекистане, предполагают исход значительного числа беженцев и временно перемещенных лиц (ВПЛ). В последнем случае это будет касаться Казахстана и России. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть особенности современной работы с ними и итоги мирового опыта – достаточно противоречивые и неполиткорректные.
Войны, революции и природные катастрофы неизбежно приводят к появлению беженцев и ВПЛ. В особо тяжелых ситуациях число их – миллионы и десятки миллионов человек (как произошло в итоге Первой и Второй мировых войн).
Мировой опыт
Модернизация вопреки многочисленным заявлениям чиновников ООН не ликвидировала проблему беженцев и ВПЛ, но вследствие развития средств коммуникации и СМИ лишь сделала ее достоянием мирового сообщества, возможности которого влиять на ситуацию на местах чрезвычайно ограниченны.
Глобализация в свою очередь позволила большому числу беженцев и ВПЛ передвигаться на значительные расстояния с использованием современных средств транспорта. Помимо прочего это непосредственно перенесло проблемы третьего мира в развитые страны, законодательные стандарты которых не позволяют адекватно с ними справиться.
Наплыв беженцев и ВПЛ из государств Ближнего и Среднего Востока (БСВ), а также Африки в Западную Европу начался в 70-е годы с закреплением в государствах ЕС правил приема беженцев, принятых под давлением социалистических и социал-демократических партий. В настоящее время с развитием «арабской весны» он привел к кризису шенгенской зоны, куда идут основные потоки беженцев из этого региона (до половины). Отметим, что более четверти их остаются в странах БСВ, свыше 10 процентов уезжают в государства Северной Америки.
Опыт двух мировых войн и крушения колониальной системы позволяет оценить, к каким последствиям «арабская весна», демографический взрыв, религиозно-этнические конфликты и деградация государственности в Африке и аналогичные им процессы могут в перспективе привести.
По окончании Второй мировой войны число беженцев и ВПЛ в Европе составило более 60 миллионов (без учета СССР), в том числе немцев – от 11 до 12,5 миллиона. Раздел Британской Индии дал около 25 миллионов беженцев и ВПЛ. В целом в мире число беженцев в послевоенный период составило приблизительно 200 миллионов.
Текущая статистика ООН, значительно заниженная, по мнению компетентных экспертов, определяет число беженцев и ВПЛ примерно в 22 миллиона. Причем цифры эти постоянно растут и долгосрочная тенденция однозначно негативная.
Беженцы и ВПЛ – проблема для любой страны, на территории которой они присутствуют, особенно «прифронтового государства», а также государства, находящегося в процессе трансформации либо ведущего военные действия, в том числе против сепаратистских и террористических группировок.
Современные правительственные армии вынуждены придерживаться правил ведения войны, которые заставляют учитывать наличие в полосе фронта и в тылу значительных групп беженцев и ВПЛ.
Их проблемы являются наиболее часто и эффективно эксплуатируемой СМИ темой в рамках информационной войны, тем более что радикальные, террористические и антиправительственные группировки разного рода правил ведения войны обычно не придерживаются.
Стандарты
Современное, интегрированное в мировое сообщество государство, сталкиваясь с проблемой беженцев и ВПЛ, вынуждено ими заниматься. Их физическое устранение или депортация, обычные для периода до окончания Второй мировой войны, сегодня характерны исключительно для государств транссахарской Африки.
Политика мирового сообщества, последовательно реализуемая ООН в отношении беженцев и ВПЛ, изначально базируется на двойных стандартах. Есть две основные категории беженцев. Это беженцы «первого сорта» – палестинцы, которыми занимается UNRWA, и все остальные, находящиеся в ведении Верховного комиссариата по делам беженцев.
Неизбежное следствие войны
Обе эти группы отличаются по базовым критериям (кто именно считается беженцем), финансированию и информационному обеспечению (с большим перевесом в пользу UNRWA) и результатам работы (проблема палестинцев увековечена, прочие так или иначе решаются).
Отношение к беженцам и ВПЛ и их статус, включая возможность регистрации и получения соответствующих законодательству гарантий и пособий, зависят от их этноконфессионального состава, страны пребывания и ее отношений с мировым сообществом, а также от того, какой именно конфликт превратил их в беженцев и ВПЛ. То есть кто из влиятельных мировых игроков, почему и в какой степени лоббирует интересы той или иной группы или, напротив, заинтересован в их игнорировании.
Так, единственный в своем роде порядок регистрации палестинских беженцев (не только они, но и их потомки во всех поколениях считаются беженцами) привел к росту численности зарегистрированных в этом качестве лиц с 800 тысяч до 5,5 миллиона. По критериям же Верховного комиссара ООН по делам беженцев (только первое поколение – это беженцы, остальные – нет и на них программы ООН не распространяются) в мире существует не более 300 тысяч палестинских беженцев (1948–1949 и 1967 годы).
В то же время из 5,5 миллиона беженцев и ВПЛ Ирака, покинувших место жительства из-за свержения режима Саддама Хусейна и гражданской войны, официально признаны таковыми не более трех процентов. Запад заинтересован в том, чтобы «демократический» Ирак не выглядел хуже, чем авторитарный режим партии БААС. Страны арабского мира (Иордания и Сирия), куда в основном бежали иракцы, в закреплении за ними прав и гарантий в соответствии с Конвенцией ООН о правах беженцев не заинтересованы, опираясь на то, какие проблемы для этих стран в свое время создала регистрация палестинских беженцев.
Примерно шесть миллионов беженцев и ВПЛ из Сирии, в том числе на территории Иордании, Турции и Ливана, покинувших эту страну в ходе гражданской войны, организованной Саудовской Аравией и Катаром при участии Турции и поддержке западного сообщества, являются, с их точки зрения, аргументом в пользу свержения режима Асада. Монархии Залива, Турция и Запад заинтересованы в их точном учете и проведении соответствующей работы ООН в этом направлении.
В любом случае беженцы и ВПЛ – проблема или в случае эффективного подхода преимущество в первую очередь той страны, в которой они находятся.
Подходы
Различные подходы к проблеме и соответствующие им результаты могут быть охарактеризованы фразой Черчилля: «Пессимист видит проблемы в каждой возможности, оптимист видит возможности в каждой проблеме». Их можно разделить на классический, реализуемый на протяжении большей части истории человечества, и современный, принятый после Второй мировой войны.
Классический подход к вопросу беженцев и ВПЛ: государство, куда они попали, минимизирует связанные с ними проблемы (медицинские, первичное обустройство, предотвращение люмпенизации и криминализации скоплений беженцев и ВПЛ) и предоставляет им некоторые возможности обустройства, но за пределами ограниченного периода первичной адаптации не берет на себя их содержание. Как устроиться на новом месте – в первую очередь их забота. Хотя это государство исходя из собственных интересов может организовать обучение беженцев языку, обычаям и законам страны.
Европейские государства, США и Канада, Австралия и Новая Зеландия, СССР и КНР, Израиль и страны Латинской Америки до конца ХХ века, Южная Корея и Тайвань, Индия и Пакистан (до появления на его территории афганских беженцев 80-х годов) шли именно по этому пути.
Итог: волны беженцев и ВПЛ, иногда соизмеримые или превышавшие численность населения страны (как это было в Израиле), были ассимилированы и усилили новую родину. Выходцы из их среды составили экономически активную и эффективную часть населения и вошли в истеблишмент. Последнее характерно не только для так называемых переселенческих обществ, примером которых являются США, Канада или Израиль. Беженцем-мухаджиром является и экс-президент Пакистана Первез Мушарраф.
Современный подход к вопросу беженцев и ВПЛ: государство, куда они попали, берет на себя связанные с ними проблемы на протяжении поколений, автоматически приравнивает к своим гражданам в вопросах социального вспомоществования, дает пособия вне зависимости от успехов в интеграции и ассимиляции – как в Западной Европе. Либо заселяет в опекаемые международными организациями лагеря, предоставляя или не предоставляя им официальный статус – как в Африке и на Ближнем Востоке.
Итог: в странах ЕС появились изолированные от коренного населения и не стремящиеся к интеграции в его состав, агрессивно расширяющие контролируемое ими пространство, живущие за счет государства этноконфессиональные гетто. Они стали постоянным источником криминала, наркоторговли, исламского экстремизма и терроризма. Следствие – взрывной рост ксенофобии, национализма, молодежного и политического экстремизма у коренного населения, рост популярности националистических и консервативных партий.
На Ближнем и Среднем Востоке, а также в Африке лагеря беженцев и ВПЛ превратились в неконтролируемые правительствами очаги исламистского экстремизма и революционного радикализма, криминала, наркоторговли и терроризма.
Вербовка террористов для джихада в Ираке, Афганистане, Ливии и Сирии, в том числе среди перешедших в ислам и примкнувших к радикалам представителей коренного населения, является итогом европейского решения проблемы беженцев 70-х годов.
Что касается Ближнего Востока и Африки, сомалийцы в Кении (Дадааб), суданцы (во всех лагерях) и афганцы в Пакистане (Пешавар, Кветта) представляют картину полной безысходности и высокого уровня угроз для принимающего государства.
«Черный сентябрь» в Иордании 1970-го, гражданская война в Ливане в 1975–1990-м и атаки боевиками центра Дамаска из лагеря Ярмук в 2013-м свидетельствуют о том же в отношении палестинцев. Впрочем, поддержка последними иракской оккупации Кувейта в 1990 году показала, что промежуточная модель – благосостояние без лагерей, но и без шансов на полноценную интеграцию – также не работает.
Тактика и текущие проблемы
Наиболее результативна стратегия поведения в отношении беженцев, принятая в США и Израиле: интеграция в общество с первичной поддержкой, осуществляемой под контролем государства.
В Соединенных Штатах Америки этим занимаются как общественные организации, так и профессиональные агентства на подряде у государства.
В Израиле – Еврейское агентство, Министерство абсорбции, другие правительственные ведомства и общественные организации.
Первостепенное значение имеют овладение языком и трудоустройство с учетом уровня образования и профессиональных навыков либо переквалификация под существующий рынок труда.
Недопустимы как неконтролируемые процессы расселения (примеры – Пакистан, Судан), так и чрезмерная опора на международные организации (палестинцы).
Абсолютно неприемлема экстерриториальность мест размещения беженцев и ВПЛ (палестинцы в Ливане).
Лагеря беженцев и ВПЛ не должны примыкать к столице, крупным городам и ключевым объектам инфраструктуры.
Оптимально расселение беженцев немедленно после прохождения периода первичной адаптации (в том числе языковой) в среде коренного населения.
Процесс интеграции в принимающем государстве представителей интеллектуальной элиты (технической и др.) беженцев и ВПЛ принципиально важен. Мониторинг протестных настроений в ее среде должен вестись на постоянной основе, при ее участии и наличии обратной связи с местными и центральными властями.
Центральные власти должны отслеживать и жестко пресекать как самоуправство и коррупционные схемы наживы на беженцах и ВПЛ местных властей, так и формирование ими системы связи и тем более альянсов с лидерами криминально-террористических группировок, действующих в среде беженцев и ВПЛ.
Опорой принимающего государства в процессе интеграции беженцев и ВПЛ могут стать представители интеллектуальной элиты и меньшинства – этнические и конфессиональные.
Лагеря беженцев с населением свыше ста тысяч человек практически неконтролируемы, как это видно на примерах лагерей Ярмук в Сирии, Нахр аль-Барид в Ливане, Дадааб в Кении.
Проживание в лагере беженцев без проблем для принимающего государства может быть только временным – до года (кроме администрации лагерей). Превращение их в проблемные населенные пункты недопустимо (примеры обратного – палестинские лагеря беженцев и депрессивные «города развития» 50-х годов в Израиле).
Во избежание формирования коррупционных схем взаимодействия местных властей и администрации лагерей беженцев и ВПЛ ротация этой администрации должна проводиться раз в два (оптимально) или три (максимально) года.
Важнейший вопрос – отсутствие в администрации лагерей беженцев и ВПЛ исламистов и экстремистов вне зависимости от их ориентации.
Представители международных и правозащитных организаций, в том числе западных, турецких, арабских и пр., работающие в среде беженцев и ВПЛ, могут быть носителями радикальной исламистской идеологии или пособниками террористов. Как правило, в лагерях беженцев они сотрудничают с радикалами, которых скрывают от властей, даже если сами не разделяют их идеологию. Примеры – палестинские лагеря беженцев в Газе, Иордании, Ливане и других арабских странах, лагеря иракских беженцев в Сирии и Иордании, а также сирийских беженцев и ВПЛ в Турции, Ливане и Иордании.
Все трудоспособные беженцы и ВПЛ должны быть в обязательном порядке задействованы на работах, в том числе по обустройству и функционированию мест их проживания, прокладке коммуникаций и пр. Существование в одном месте большой массы людей, длительное время живущих на пособия, способствует люмпенизации и криминализации, облегчая распространение в их среде экстремизма. Отсутствие работы на срок более года закрепляет эти процессы, они становятся необратимыми.
Возможность получения гражданства принимающего государства после завершения процесса натурализации с обязательным подтверждением лояльности стране пребывания – важнейший фактор интеграции.
Антиправительственная активность и распространение радикального ислама в лагерях беженцев и ВПЛ должны выявляться по мере возникновения там занимающихся этим организованных структур и пресекаться немедленно.
Обязательны арест организаторов этой деятельности и их последующая изоляция в местах заключения от основной массы, отбывающей наказание, для предотвращения организации «тюремных джамаатов» и других форм распространения исламистского радикализма в криминальной среде. То есть во избежание распространения экстремизма в местах заключения исламисты, радикалы любого толка и террористы должны содержаться отдельно, без контактов с уголовниками и прочими заключенными. Необходима также депортация рядовых участников описанной деятельности за пределы принимающего государства без права на возвращение туда.
Это же касается вербовки в лагерях беженцев и ВПЛ в террористические, экстремистские и криминальные группировки вне зависимости от того, является ли сферой интересов их лидеров территория принимающего государства или других стран.
Единственная по-настоящему эффективная мера пресечения в отношении опасных террористов – их ликвидация (опыт Израиля и Шри-Ланки). Попытка использовать их для нейтрализации террористической активности – «лекарство, которое хуже болезни» (как и произошло в Израиле в рамках «процесса Осло»).
Исключение из этого правила – гражданская война, которую армия не может выиграть по объективным причинам (как в Чечне), или ВС нейтрализуют политические причины (пример Северной Ирландии) с временным (среднесрочным) эффектом (британско-ирландский опыт).
В отечественном случае процесс национального примирения в Чечне опирался не только на масштабную интеграцию местной элиты в элиту общенациональную с ограничением воздействия федерального центра на ситуацию в республике, но и на организацию центром финансовых потоков соответствующей величины, контролируемых местной элитой.
Кроме того, ему способствовало исчерпание внешней подпитки противостояния Чечни с федеральным центром из стран Персидского залива – кадровой и финансовой, а также конфликт лидеров чеченского антироссийского подполья с арабскими «комиссарами» и проповедниками всемирного халифата. Значительную роль сыграло разочарование чеченской элиты в идее национального государства – Независимой Ичкерии, а также осознание приближения необратимого распада чеченского социума вплоть до опасности его этноцида.
Выводы
Проблема беженцев и ВПЛ является существенной для любого государства, которое с ней сталкивается или может столкнуться в будущем, в том числе для России. Это в равной мере касается центрального правительства, гражданской администрации на местах, ВС и полиции, а также структур, занимающихся вопросами государственной безопасности.
Оптимальной при работе с беженцами и ВПЛ является предварительная проработка всех связанных с этой темой вопросов, как общих, так и специфических для каждой отдельной страны, а также подготовка к этой работе соответствующих ведомств и организаций.
Опора на международные организации, включая профильные комиссии и комитеты ООН, и мировое сообщество не может решить проблему беженцев и ВПЛ и часто дополнительно осложняет ее. Ключевую роль в решении этой проблемы играют национальные структуры и правительства стран их пребывания.
Беженцы и ВПЛ могут как обрушить стабильную экономику, систему природопользования и социальные отношения в государстве, став источником его дестабилизации (Судан, Ливан, современная Иордания), так и укрепить его и даже сформировать (Израиль). Вопрос в системе работы с ними.
Евгений Сатановский,
президент Института Ближнего Востока
| 
